發(fā)展改革委 財政部 國土資源部 銀監(jiān)會 鐵路局

關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本

投資建設(shè)鐵路的實施意見

發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕1610號

各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)展改革委、財政廳、國土資源廳、中國鐵路總公司、有關(guān)計劃單列企業(yè)：

鐵路是國民經(jīng)濟大動脈和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，加快推進鐵路建設(shè)，對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有重要意義。吸引社會資本進入是深化鐵路投融資體制改革、加快鐵路建設(shè)的重要舉措。為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）及《國家發(fā)展改革委關(guān)于當前更好發(fā)揮交通運輸支撐引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展作用的意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2015〕969號）的有關(guān)要求，進一步鼓勵和擴大社會資本對鐵路的投資，拓寬投融資渠道，完善投資環(huán)境，合理配置資源，促進市場競爭，推動體制機制創(chuàng)新，促進鐵路事業(yè)加快發(fā)展，現(xiàn)提出以下實施意見：

一、全面開放鐵路投資與運營市場

（一）積極鼓勵社會資本全面進入鐵路領(lǐng)域，列入中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃、國家批準的專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的各類鐵路項目，除法律法規(guī)明確禁止的外，均向社會資本開放。

（二）重點鼓勵社會資本投資建設(shè)和運營城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路以及支線鐵路，鼓勵社會資本參與投資鐵路客貨運輸服務(wù)業(yè)務(wù)和鐵路“走出去”項目。支持有實力的企業(yè)按照國家相關(guān)規(guī)定投資建設(shè)和運營干線鐵路。

二、推進投融資方式多樣化

（三）支持社會資本以獨資、合資等多種投資方式建設(shè)和運營鐵路，向社會資本開放鐵路所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

（四）推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，運用特許經(jīng)營、股權(quán)合作等方式，通過運輸收益、相關(guān)開發(fā)收益等方式獲取合理收益。

（五）支持鐵路總公司以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換、資產(chǎn)并購、重組改制等資本運作方式盤活鐵路資產(chǎn)，廣泛吸引社會資本參與，擴大鐵路建設(shè)資金籌集渠道，優(yōu)化存量資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。

（六）拓寬鐵路發(fā)展基金吸引社會資本的渠道，擴大基金募集規(guī)模。按照特事特辦的原則，支持通過設(shè)立專項信托計劃和公募基金產(chǎn)品募集鐵路發(fā)展基金，各類社會資金和基金投資鐵路發(fā)展基金，按照約定獲得合理穩(wěn)定回報。

三、完善社會資本投資的實施機制

（七）做好項目遴選和公布。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和規(guī)劃要求，各級發(fā)展改革部門做好項目儲備和篩選工作，及時向社會公開發(fā)布項目信息，優(yōu)先推薦市場前景較好、投資預(yù)期收益較穩(wěn)定的鐵路項目。對社會資本提出的規(guī)劃外項目，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，積極推進項目前期工作，并研究納入相關(guān)規(guī)劃。

（八）公開透明選擇投資主體。通過招標、競爭性談判等多種競爭方式，公平擇優(yōu)確定融資實力較強、信用狀況良好、具備相關(guān)專業(yè)能力的投資主體。各地向社會公開發(fā)布投資主體選擇公告，按照相關(guān)法律法規(guī)，依法確定投資主體。社會資本投資鐵路項目根據(jù)國務(wù)院投融資體制改革的相關(guān)規(guī)定，按國家基本建設(shè)程序組織建設(shè)。

（九）明確實施機構(gòu)及責(zé)任。地方引進社會資本的實施機構(gòu)應(yīng)是省級人民政府授權(quán)的相關(guān)部門、事業(yè)單位等機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負責(zé)工程前期研究、項目實施方案編制、投資主體選擇、項目合同簽訂、項目組織實施等工作?？缡。▍^(qū)、市）項目由相關(guān)省（區(qū)、市）協(xié)商確定實施機構(gòu)。項目實施方案重點包括社會資本投資形式、投資主體基本條件、建設(shè)運營標準、監(jiān)管要求、項目投資回報機制、投資主體選擇方式、項目合同條款、項目風(fēng)險、退出機制等內(nèi)容。實施方案經(jīng)過評估和批準后，作為投資主體選擇和項目實施的重要依據(jù)，必要時應(yīng)充分聽取社會公眾和專家意見。

（十）健全風(fēng)險防范和監(jiān)督機制。省級政府相關(guān)部門和投資者要對項目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、法律風(fēng)險等進行充分分析，完善合同設(shè)計，建立健全糾紛解決、風(fēng)險防范和監(jiān)督機制。各地要根據(jù)財力狀況，合理確定政府參與方式，防范政府債務(wù)風(fēng)險。

（十一）完善退出機制。明確社會資本退出條件，按照有關(guān)法律和約定，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道，保障社會公共利益和經(jīng)營者合法權(quán)益不受侵害。對涉及資產(chǎn)移交的政府和社會資本合作（PPP）項目在合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內(nèi)容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產(chǎn)交割等工作，妥善做好項目移交。

（十二）加強后評價和績效評價。實施機構(gòu)定期組織開展社會資本投資鐵路項目后評價和績效評價，從安全、服務(wù)、效率等方面建立健全評價體系。評價結(jié)果可以作為政府加大支持和完善監(jiān)管的依據(jù)，激勵社會資本不斷改善管理，推進技術(shù)創(chuàng)新，提高服務(wù)水平。

四、進一步改善社會資本投資環(huán)境

（十三）切實保障社會資本合法權(quán)益。按照相關(guān)法律法規(guī)，維護企業(yè)平等的市場主體地位。依法保障企業(yè)自主決策權(quán)，不干預(yù)企業(yè)在勘察設(shè)計、工程招投標、項目施工、設(shè)備采購等建設(shè)過程中的正?；顒?。支持企業(yè)自主選擇合適的運輸管理方式，有條件的可實行管內(nèi)自主運輸調(diào)度。鼓勵不同投資主體按照平等互利的原則相互開放各類鐵路資源，實現(xiàn)路網(wǎng)資源共享。對按規(guī)定實行市場調(diào)節(jié)價的鐵路項目，由企業(yè)根據(jù)市場供求和競爭狀況自主制定具體運價水平。

（十四）依法履行投資經(jīng)營權(quán)利和義務(wù)。社會資本應(yīng)按現(xiàn)代企業(yè)制度要求，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。嚴格按照基本建設(shè)程序，履行項目法人責(zé)任。依法承擔安全、質(zhì)量和環(huán)境責(zé)任，按照國家關(guān)于鐵路運輸服務(wù)、運輸調(diào)度等相關(guān)規(guī)定，切實履行運輸企業(yè)社會責(zé)任和公共服務(wù)義務(wù)，服從國家應(yīng)急調(diào)度和管理。

（十五）進一步改善國鐵服務(wù)。鐵路總公司要抓緊完善清算體系，公開清算規(guī)則，健全清算平臺，向社會資本開放相關(guān)設(shè)施，積極提供技術(shù)支持、人才培養(yǎng)和管理服務(wù)，實現(xiàn)線路使用、車站服務(wù)、技術(shù)作業(yè)、設(shè)施設(shè)備維護、委托運輸?shù)雀黝愯F路社會化服務(wù)項目的內(nèi)容和收費標準公開透明，切實維護社會資本合法權(quán)益。

（十六）規(guī)范和簡化國鐵接軌手續(xù)。鐵路總公司要進一步規(guī)范和簡化接軌審核相關(guān)程序和手續(xù)，明確辦理時限，積極支持社會資本投資鐵路與國鐵接軌。要按照公開公平的原則，在項目實施前與接軌企業(yè)及時協(xié)商確定接軌相關(guān)工程技術(shù)方案，簽訂接軌意向協(xié)議，明確接軌驗收標準。合理界定接軌工程范圍和資產(chǎn)界面，因接軌引起的相關(guān)改造工程投資，應(yīng)明確分擔標準，由雙方平等協(xié)商，合理分擔。

（十七）加強市場監(jiān)管。國家鐵路局加強對運輸秩序的監(jiān)管，探索建立市場化清算和爭議協(xié)調(diào)、仲裁機制。各企業(yè)要按照合法、公平、誠信的原則，合理收取服務(wù)費用，自覺規(guī)范價格行為。各級價格主管部門加強對各類社會化服務(wù)項目和收費標準的監(jiān)管，規(guī)范收費行為，依法查處價格違法行為，維護市場正常價格秩序。

五、加大對社會資本投資的政策支持

（十八）推動實施土地綜合開發(fā)。社會資本投資鐵路享受國家有關(guān)支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的政策，通過開發(fā)鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地、物業(yè)、商業(yè)、廣告等資源提高收益。支持盤活既有鐵路用地，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，鼓勵新建項目按照一體規(guī)劃、聯(lián)動供應(yīng)、立體開發(fā)、統(tǒng)籌建設(shè)的原則實施土地綜合開發(fā)。各地要統(tǒng)籌做好鐵路站場及毗鄰地區(qū)相關(guān)規(guī)劃，及時辦理用地、規(guī)劃許可等手續(xù)。

（十九）積極做好征地拆遷等工作。對社會資本投資的鐵路項目，各地要切實負起征地拆遷主體責(zé)任，做好群眾補償安置工作，為項目建設(shè)創(chuàng)造良好條件。在保障被征地拆遷群眾合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，允許地方政府以國有土地入股參與鐵路項目建設(shè)。社會資本投資的鐵路項目用地，在用地政策上與政府投資的鐵路項目實行同等政策。

（二十）加強政府資金引導(dǎo)。對社會資本控股的城際鐵路和中西部干線鐵路項目，中央預(yù)算內(nèi)投資可以視情況通過貸款貼息、投資補助等方式給予支持。對社會資本承擔的公益性運輸，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，建立合理的補償制度。鼓勵各地研究建立相應(yīng)的政府資金支持政策。

（二十一）創(chuàng)新金融服務(wù)。鼓勵金融機構(gòu)按照商業(yè)可持續(xù)、風(fēng)險可控原則支持社會資本投資鐵路項目建設(shè)。鼓勵金融機構(gòu)為社會資本投資鐵路項目創(chuàng)新?lián)７绞剑С掷貌傻V權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)等進行擔保貸款，積極探索利用鐵路運輸、土地綜合開發(fā)等預(yù)期收益進行質(zhì)押貸款。發(fā)揮政策性和開發(fā)性金融機構(gòu)的作用，加大對符合條件的政府和社會資本合作（PPP）項目的信貸支持力度，為項目提供長期、穩(wěn)定、低成本的資金支持。

（二十二）促進債權(quán)和股權(quán)融資。支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行企業(yè)債券、公司債券和債務(wù)融資工具等方式籌措鐵路建設(shè)資金。允許符合條件的、以新建項目設(shè)立的企業(yè)為主體發(fā)行項目收益?zhèn)?，支持重大項目發(fā)行可續(xù)期債券。鼓勵社會資本投資鐵路的企業(yè)通過IPO（首次公開發(fā)行股票并上市）、增發(fā)和資產(chǎn)證券化等方式籌集資金用于鐵路建設(shè)。

（二十三）實行稅收優(yōu)惠。社會資本投資的鐵路項目符合《公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定條件的，自項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。

（二十四）加大配套外部電源建設(shè)。電網(wǎng)企業(yè)要積極支持社會資本投資的鐵路建設(shè)，參照國家鐵路配套外部電源建設(shè)的辦法，通過電氣化鐵路還貸電價政策補償電網(wǎng)投資。

六、建立健全工作機制

（二十五）進一步加快項目核準。深化行政審批制度改革，優(yōu)化審核流程，推進建立并聯(lián)審批機制和在線審批平臺，明確咨詢評估和核準時限，開辟綠色通道，加快核準進度。對于法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定作為項目審批前置條件的行政審批事項，一律不再作為前置審批。

（二十六）加強事中事后監(jiān)管。國家鐵路局要強化安全、質(zhì)量等監(jiān)督管理，依法開展檢查、驗收和責(zé)任追究，切實維護公眾利益和公共安全。各有關(guān)部門要加強對項目建設(shè)、運營和相關(guān)經(jīng)營活動的監(jiān)督管理，規(guī)范行政許可，維護公平競爭秩序，建立健全社會資本投資鐵路市場信用記錄。

（二十七）充分發(fā)揮協(xié)商機制作用。國家發(fā)展改革委會同相關(guān)部門依托鐵路投融資改革和建設(shè)項目前期工作協(xié)商會議制度，形成工作合力，及時研究推動社會資本投資鐵路建設(shè)工作。近期重點推進蒙西至華中、長春至西巴彥花鐵路等引進社會資本的示范項目實施。

（二十八）做好項目跟蹤服務(wù)。各級發(fā)展改革部門要進一步增強對社會資本投資鐵路項目的服務(wù)意識，協(xié)調(diào)矛盾解決問題。要建立信息平臺，加強跟蹤指導(dǎo)，掌握項目進展，及時溝通信息。做好輿論引導(dǎo)，營造良好氛圍。

發(fā)展改革委　　財　政　部

國土資源部　　銀　監(jiān)　會

鐵　路　局

2015年7月10日