為貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）、《云南省行政規(guī)范性文件制定和備案辦法》（省人民政府令第212號），進(jìn)一步加強(qiáng)全省行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作，提高規(guī)范性文件質(zhì)量，切實保障群眾合法權(quán)益，維護(hù)政府公信力，經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)提出以下意見：

一、準(zhǔn)確把握和識別行政規(guī)范性文件

行政規(guī)范性文件是除規(guī)章外，由行政機(jī)關(guān)或者經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機(jī)關(guān)）依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。制發(fā)行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法履行職能的重要方式，直接關(guān)系群眾切身利益，事關(guān)政府形象。行政規(guī)范性文件具有行政性、對象不特定性、普遍約束力、反復(fù)適用性、強(qiáng)制性、外部性的特點(diǎn)。各級政府法制工作機(jī)構(gòu)或者部門法制工作機(jī)構(gòu)要根據(jù)其概念、特征，在合法性審查意見書中寫明認(rèn)定意見，對認(rèn)定把握不準(zhǔn)的要及時研究、請示，避免出現(xiàn)行政規(guī)范性文件漏審查、漏登記、漏編號、漏公布和漏備案的情況。

二、嚴(yán)格行政規(guī)范性文件制定主體、權(quán)限和制發(fā)數(shù)量管理

（一）嚴(yán)禁無權(quán)發(fā)文。行政規(guī)范性文件制定主體具有特定性，只有各級政府、縣級以上政府依法設(shè)立的工作部門和派出機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織才有權(quán)制定行政規(guī)范性文件。嚴(yán)禁以部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名義制發(fā)行政規(guī)范性文件，要認(rèn)真落實行政規(guī)范性文件制定主體資格制度，只有依法確定或者公布的行政規(guī)范性文件制定主體才能在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序制定行政規(guī)范性文件。省人民政府法制工作機(jī)構(gòu)要依法確定并公布省級部門行政規(guī)范性文件制定主體，各州、市、縣、區(qū)人民政府法制工作機(jī)構(gòu)要對本級的行政規(guī)范性文件制定主體予以確認(rèn)、公布，公布結(jié)果及時報送上一級政府法制工作機(jī)構(gòu)備案。因政府機(jī)構(gòu)改革需要調(diào)整行政規(guī)范性文件制定主體的，及時調(diào)整公布。

（二）嚴(yán)禁越權(quán)發(fā)文。各制定機(jī)關(guān)要堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，嚴(yán)格按照法定權(quán)限履行職責(zé)。要嚴(yán)格落實權(quán)責(zé)清單制度，行政規(guī)范性文件不得增加法律、法規(guī)規(guī)定之外的行政權(quán)力事項或者減少法定職責(zé)；不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項，增加辦理行政許可事項的條件，規(guī)定出具循環(huán)證明、重復(fù)證明、無謂證明的內(nèi)容；不得違法減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，侵犯公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)等基本權(quán)利；不得超越職權(quán)規(guī)定應(yīng)由市場調(diào)節(jié)、企業(yè)和社會自律、公民自我管理的事項；不得違法制定含有排除或者限制公平競爭內(nèi)容的措施，違法干預(yù)或者影響市場主體正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，違法設(shè)置市場準(zhǔn)入和退出條件等。

（三）嚴(yán)控發(fā)文數(shù)量。凡法律、法規(guī)、規(guī)章和上級文件已經(jīng)作出明確規(guī)定的，現(xiàn)行文件已有部署且仍然適用的，不得重復(fù)發(fā)文；對內(nèi)容相近、能歸并的盡量歸并，可發(fā)可不發(fā)、沒有實質(zhì)性內(nèi)容的一律不發(fā)，嚴(yán)禁照抄照搬照轉(zhuǎn)上級文件、以文件“落實”文件。確需制定行政規(guī)范性文件的，要講求實效，注重針對性和可操作性，并嚴(yán)格文字把關(guān)，確保政策措施表述嚴(yán)謹(jǐn)、文字精練、準(zhǔn)確無誤。

三、嚴(yán)格行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理

（四）嚴(yán)格制發(fā)程序。行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)依照起草調(diào)研、公開征求意見、專家論證、合法性審查、集體討論決定、登記編號、公布、備案的法定程序制發(fā)，對在社會穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境、社會效益、法律糾紛、財政金融和公共安全等方面可能存在風(fēng)險的行政規(guī)范性文件，還應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行風(fēng)險評估。要加強(qiáng)制發(fā)程序管理，健全工作機(jī)制，完善工作流程，確保制發(fā)工作規(guī)范有序。

（五）認(rèn)真評估論證。全面論證行政規(guī)范性文件制發(fā)的必要性、可行性和合理性，是確保行政規(guī)范性文件合法有效的重要前提。起草行政規(guī)范性文件，要對有關(guān)行政措施的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評估，對是否符合法律法規(guī)和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審查要求等進(jìn)行把關(guān)。對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政規(guī)范性文件，要組織有關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行論證。評估論證結(jié)論要在文件起草說明中寫明，作為制發(fā)文件的重要依據(jù)。

（六）廣泛征求意見。除依法需要保密的外，對涉及群眾切身利益或者對公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)有重大影響的行政規(guī)范性文件，要向社會公開征求意見。起草部門可以采用政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于群眾知曉的方式，公布文件草案及其說明等材料，并明確提出意見的方式和期限。對涉及群眾重大利益調(diào)整的，起草部門要深入調(diào)查研究，采取座談會、論證會、聽證會、實地走訪等形式充分聽取各方面意見，特別是利益相關(guān)方的意見。建立意見溝通協(xié)商反饋機(jī)制，對相對集中的意見建議不予采納的，公布時要說明理由。

（七）嚴(yán)格審核把關(guān)。建立程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的行政規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制，是做好合法性審查工作的重要保證。起草部門要及時將送審稿及其說明、合法性審查意見、對送審稿主要問題的不同意見和其他有關(guān)材料報送制定機(jī)關(guān)的辦公機(jī)構(gòu)，并保證材料的完備性和規(guī)范性。制定機(jī)關(guān)的辦公機(jī)構(gòu)要對起草部門是否嚴(yán)格依照規(guī)定的程序起草、是否進(jìn)行評估論證、是否廣泛征求意見等進(jìn)行審核。制定機(jī)關(guān)的法制工作機(jī)構(gòu)要對文件的制定主體、程序、有關(guān)內(nèi)容等是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，及時進(jìn)行合法性審核。未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交集體審議。

（八）堅持集體審議。制定行政規(guī)范性文件要實行集體研究討論制度，防止違法決策、專斷決策、“拍腦袋”決策?？h級以上政府制定的行政規(guī)范性文件要經(jīng)本級政府常務(wù)會議決定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府制定的行政規(guī)范性文件要經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長辦公會議決定，縣級以上政府工作部門制定的行政規(guī)范性文件要經(jīng)本部門辦公會議審議決定。集體審議要充分發(fā)揚(yáng)民主，確保參會人員充分發(fā)表意見，集體討論情況和決定要如實記錄，不同意見要如實載明。

（九）統(tǒng)一登記編號。行政規(guī)范性文件經(jīng)審議通過或批準(zhǔn)后，由制定機(jī)關(guān)的辦公機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號。制定機(jī)關(guān)的辦公機(jī)構(gòu)要建立行政規(guī)范性文件登記簿，及時準(zhǔn)確進(jìn)行登記。行政規(guī)范性文件使用專用發(fā)文字號，發(fā)文字號由發(fā)文機(jī)關(guān)代字、年份、發(fā)文順序號組成。其中發(fā)文機(jī)關(guān)代字由其所在行政區(qū)域代字、機(jī)關(guān)代字、行政規(guī)范性文件代字組成，行政規(guī)范性文件代字統(tǒng)一使用“規(guī)”字。

（十）及時公開發(fā)布。行政規(guī)范性文件由制定機(jī)關(guān)的辦公機(jī)構(gòu)統(tǒng)一印發(fā)，并及時通過政府公報、政府網(wǎng)站、政務(wù)新媒體、報刊、廣播、電視、公示欄等公開向社會發(fā)布，不得以內(nèi)部文件形式印發(fā)執(zhí)行，未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)。對涉及群眾切身利益、社會關(guān)注度高、可能影響政府形象的行政規(guī)范性文件，起草部門要做好出臺時機(jī)評估工作，在文件公布后加強(qiáng)輿情收集，及時研判處置，主動回應(yīng)關(guān)切，通過新聞發(fā)布會、媒體訪談、專家解讀等方式進(jìn)行解釋說明，充分利用政府網(wǎng)站、社交媒體等加強(qiáng)與公眾的交流和互動?？h級以上政府要逐步構(gòu)建權(quán)威發(fā)布、信息共享、動態(tài)更新的行政規(guī)范性文件信息平臺，以大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段實現(xiàn)對文件的標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、動態(tài)化管理。

（十一）強(qiáng)化備案監(jiān)督。健全行政規(guī)范性文件備案監(jiān)督制度，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。制定機(jī)關(guān)要及時按照規(guī)定程序和時限報送備案，主動接受監(jiān)督?？h級以上政府制定的行政規(guī)范性文件由其辦公機(jī)構(gòu)報上一級政府和本級人民代表大會常務(wù)委員會備案，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府制定的行政規(guī)范性文件報縣級政府備案，縣級以上政府工作部門制定的行政規(guī)范性文件要報本級政府備案，縣級以上政府2個或2個以上部門聯(lián)合制定的行政規(guī)范性文件由牽頭部門負(fù)責(zé)報送備案。實行垂直管理的部門，下級部門制定的行政規(guī)范性文件要報上一級主管部門備案，同時抄送文件制定機(jī)關(guān)所在地的本級政府。

各地要加大備案監(jiān)督力度，及時處理違法文件，對審查發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式予以通報。充分利用社會監(jiān)督力量，健全公民、法人和其他組織對行政規(guī)范性文件建議審查制度。加強(qiáng)黨委、人大、政府等系統(tǒng)備案工作機(jī)構(gòu)的協(xié)作配合，建立備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制。探索與法院、檢察院建立工作銜接機(jī)制，推動行政監(jiān)督與司法監(jiān)督形成合力，及時發(fā)現(xiàn)并糾正違法文件。

（十二）加強(qiáng)清理工作。制定機(jī)關(guān)要按照“誰制定、誰清理”的原則，每5年組織1次行政規(guī)范性文件全面清理。要根據(jù)全面深化改革、全面依法治國要求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，以及上位法和上級文件制定、修改、廢止情況，及時對本地本部門行政規(guī)范性文件進(jìn)行清理。清理情況及時報告本級政府或者上級行政機(jī)關(guān)，并向社會公布。

四、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，嚴(yán)格責(zé)任追究

（十三）健全責(zé)任機(jī)制?？h級以上政府對所屬部門、上級政府對下級政府、各部門對本部門制發(fā)的行政規(guī)范性文件要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)存在侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益，損害政府形象和公信力的，要加大查處力度，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部和直接責(zé)任人員，依紀(jì)依法追究責(zé)任。對問題頻發(fā)、造成嚴(yán)重后果的地區(qū)和部門，要采取約談或者專門督導(dǎo)等方式督促整改，必要時向社會曝光。

（十四）加強(qiáng)督查考核。充分發(fā)揮政府督查機(jī)制作用，將行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作納入法治政府建設(shè)督察的內(nèi)容，并作為依法行政考核內(nèi)容列入法治政府建設(shè)考評指標(biāo)體系。建立督查情況通報制度，對工作落實好的，予以通報表揚(yáng)；對工作落實不力的，予以通報批評。

各地各部門要按照要求抓緊對本地本部門的文件開展自查自糾，發(fā)現(xiàn)存在違反法律法規(guī)和國家政策、侵犯群眾合法權(quán)益的“奇葩”文件等問題的，要及時糾正，造成嚴(yán)重影響的，要按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅問責(zé)。要做好機(jī)構(gòu)改革過程中行政規(guī)范性文件清理和實施的銜接工作，新組建或者職責(zé)調(diào)整的部門要對本部門負(fù)責(zé)實施的行政規(guī)范性文件進(jìn)行清理，需要修改的，及時進(jìn)行修改；不需要修改的，做好繼續(xù)實施的銜接工作，確保依法履職。

各地各部門要將本意見貫徹落實情況和工作中遇到的重要事項及時報省法制辦。

云南省人民政府辦公廳

2018年9月13日