中共中央 國務院關于加強耕地保護

和改進占補平衡的意見

（2017年1月9日）

耕地是我國最為寶貴的資源，關系十幾億人吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。近年來，按照黨中央、國務院決策部署，各地區(qū)各有關部門積極采取措施，強化主體責任，嚴格落實占補平衡制度，嚴守耕地紅線，耕地保護工作取得顯著成效。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設深入推進，耕地后備資源不斷減少，實現(xiàn)耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)的難度日趨加大，激勵約束機制尚不健全，耕地保護面臨多重壓力。為進一步加強耕地保護和改進占補平衡工作，現(xiàn)提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，按照黨中央、國務院決策部署，堅守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，著力加強耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，著力加強耕地管控、建設、激勵多措并舉保護，采取更加有力措施，依法加強耕地占補平衡規(guī)范管理，落實藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢構(gòu)筑堅實的資源基礎。

（二）基本原則

——堅持嚴保嚴管。強化耕地保護意識，強化土地用途管制，強化耕地質(zhì)量保護與提升，堅決防止耕地占補平衡中補充耕地數(shù)量不到位、補充耕地質(zhì)量不到位的問題，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地的現(xiàn)象。已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用。

——堅持節(jié)約優(yōu)先。統(tǒng)籌利用存量和新增建設用地，嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效率，實行建設用地總量和強度雙控，提高土地節(jié)約集約利用水平，以更少的土地投入支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

——堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，強化耕地保護主體責任，健全利益調(diào)節(jié)機制，激勵約束并舉，完善監(jiān)管考核制度，實現(xiàn)耕地保護與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設相統(tǒng)籌，耕地保護責權利相統(tǒng)一。

——堅持改革創(chuàng)新。適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，突出問題導向，完善永久基本農(nóng)田管控體系，改進耕地占補平衡管理方式，實行占補平衡差別化管理政策，拓寬補充耕地途徑和資金渠道，不斷完善耕地保護和占補平衡制度，把握好經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的關系。

（三）總體目標。牢牢守住耕地紅線，確保實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定、質(zhì)量有提升。到2020年，全國耕地保有量不少于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護面積不少于15.46億畝，確保建成8億畝、力爭建成10億畝高標準農(nóng)田，穩(wěn)步提高糧食綜合生產(chǎn)能力，為確保谷物基本自給、口糧絕對安全提供資源保障。耕地保護制度和占補平衡政策體系不斷完善，促進形成保護更加有力、執(zhí)行更加順暢、管理更加高效的耕地保護新格局。

二、嚴格控制建設占用耕地

（四）加強土地規(guī)劃管控和用途管制。充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，從嚴核定新增建設用地規(guī)模，優(yōu)化建設用地布局，從嚴控制建設占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地。實行新增建設用地計劃安排與土地節(jié)約集約利用水平、補充耕地能力掛鉤，對建設用地存量規(guī)模較大、利用粗放、補充耕地能力不足的區(qū)域，適當調(diào)減新增建設用地計劃。探索建立土地用途轉(zhuǎn)用許可制，強化非農(nóng)建設占用耕地的轉(zhuǎn)用管控。

（五）嚴格永久基本農(nóng)田劃定和保護。全面完成永久基本農(nóng)田劃定，將永久基本農(nóng)田劃定作為土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定內(nèi)容，在規(guī)劃批準前先行核定并上圖入庫、落地到戶，并與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記相結(jié)合，將永久基本農(nóng)田記載到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證書上。糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)范圍內(nèi)的耕地要優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田，實行重點保護。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途。強化永久基本農(nóng)田對各類建設布局的約束，各地區(qū)各有關部門在編制城鄉(xiāng)建設、基礎設施、生態(tài)建設等相關規(guī)劃，推進多規(guī)合一過程中，應當與永久基本農(nóng)田布局充分銜接，原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界。一般建設項目不得占用永久基本農(nóng)田，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農(nóng)田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證，通過國土資源部用地預審；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收依法依規(guī)報國務院批準。嚴禁通過擅自調(diào)整縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃，規(guī)避占用永久基本農(nóng)田的審批。

（六）以節(jié)約集約用地緩解建設占用耕地壓力。實施建設用地總量和強度雙控行動，逐級落實“十三五”時期建設用地總量和單位國內(nèi)生產(chǎn)總值占用建設用地面積下降的目標任務。盤活利用存量建設用地，推進建設用地二級市場改革試點，促進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，引導產(chǎn)能過剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”用地退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)和兼并重組。完善土地使用標準體系，規(guī)范建設項目節(jié)地評價，推廣應用節(jié)地技術和節(jié)地模式，強化節(jié)約集約用地目標考核和約束，推動有條件的地區(qū)實現(xiàn)建設用地減量化或零增長，促進新增建設不占或盡量少占耕地。

三、改進耕地占補平衡管理

（七）嚴格落實耕地占補平衡責任。完善耕地占補平衡責任落實機制。非農(nóng)建設占用耕地的，建設單位必須依法履行補充耕地義務，無法自行補充數(shù)量、質(zhì)量相當耕地的，應當按規(guī)定足額繳納耕地開墾費。地方各級政府負責組織實施土地整治，通過土地整理、復墾、開發(fā)等推進高標準農(nóng)田建設，增加耕地數(shù)量、提升耕地質(zhì)量，以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充，落實補充耕地任務。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府要依據(jù)土地整治新增耕地平均成本和占用耕地質(zhì)量狀況等，制定差別化的耕地開墾費標準。對經(jīng)依法批準占用永久基本農(nóng)田的，繳費標準按照當?shù)馗亻_墾費最高標準的兩倍執(zhí)行。

（八）大力實施土地整治，落實補充耕地任務。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府負責統(tǒng)籌落實本地區(qū)年度補充耕地任務，確保省域內(nèi)建設占用耕地及時保質(zhì)保量補充到位。拓展補充耕地途徑，統(tǒng)籌實施土地整治、高標準農(nóng)田建設、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實補充耕地任務。在嚴格保護生態(tài)前提下，科學劃定宜耕土地后備資源范圍，禁止開墾嚴重沙化土地，禁止在25度以上陡坡開墾耕地，禁止違規(guī)毀林開墾耕地。鼓勵地方統(tǒng)籌使用相關資金實施土地整治和高標準農(nóng)田建設。充分發(fā)揮財政資金作用，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，引導農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實補充耕地任務。

（九）規(guī)范省域內(nèi)補充耕地指標調(diào)劑管理?？h（市、區(qū)）政府無法在本行政轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)耕地占補平衡的，可在市域內(nèi)相鄰的縣（市、區(qū)）調(diào)劑補充，仍無法實現(xiàn)耕地占補平衡的，可在省域內(nèi)資源條件相似的地區(qū)調(diào)劑補充。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要規(guī)范補充耕地指標調(diào)劑管理，完善價格形成機制，綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償和管護費用等因素，制定調(diào)劑指導價格。

（十）探索補充耕地國家統(tǒng)籌。根據(jù)各地資源環(huán)境承載狀況、耕地后備資源條件、土地整治新增耕地潛力等，分類實施補充耕地國家統(tǒng)籌。耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，新增建設占用耕地后，新開墾耕地數(shù)量不足以補充所占耕地數(shù)量的，可向國務院申請國家統(tǒng)籌；資源環(huán)境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省份，對由于實施國家重大建設項目造成的補充耕地缺口，可向國務院申請國家統(tǒng)籌。經(jīng)國務院批準后，有關省份按規(guī)定標準向中央財政繳納跨省補充耕地資金，中央財政統(tǒng)籌安排落實國家統(tǒng)籌補充耕地任務所需經(jīng)費，在耕地后備資源豐富省份落實補充耕地任務。跨省補充耕地資金收取標準綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償、管護費用及區(qū)域差異等因素確定，具體辦法由財政部會同國土資源部另行制定。

（十一）嚴格補充耕地檢查驗收。市縣政府要加強對土地整治和高標準農(nóng)田建設項目的全程管理，規(guī)范項目規(guī)劃設計，強化項目日常監(jiān)管和施工監(jiān)理。做好項目竣工驗收，嚴格新增耕地數(shù)量認定，依據(jù)相關技術規(guī)程評定新增耕地質(zhì)量。經(jīng)驗收合格的新增耕地，應當及時在年度土地利用變更調(diào)查中進行地類變更。省級政府要做好對市縣補充耕地的檢查復核，確保數(shù)量質(zhì)量到位。

四、推進耕地質(zhì)量提升和保護

（十二）大規(guī)模建設高標準農(nóng)田。各省（自治區(qū)、直轄市）要根據(jù)全國高標準農(nóng)田建設總體規(guī)劃和全國土地整治規(guī)劃的安排，逐級分解高標準農(nóng)田建設任務，統(tǒng)一建設標準、統(tǒng)一上圖入庫、統(tǒng)一監(jiān)管考核。建立政府主導、社會參與的工作機制，以財政資金引導社會資本參與高標準農(nóng)田建設，充分調(diào)動各方積極性。加強高標準農(nóng)田后期管護，按照誰使用、誰管護和誰受益、誰負責的原則，落實高標準農(nóng)田基礎設施管護責任。高標準農(nóng)田建設情況要統(tǒng)一納入國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，實行在線監(jiān)管，統(tǒng)一評估考核。

（十三）實施耕地質(zhì)量保護與提升行動。全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，市縣政府要切實督促建設單位落實責任，將相關費用列入建設項目投資預算，提高補充耕地質(zhì)量。將中低質(zhì)量的耕地納入高標準農(nóng)田建設范圍，實施提質(zhì)改造，在確保補充耕地數(shù)量的同時，提高耕地質(zhì)量，嚴格落實占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)。加強新增耕地后期培肥改良，綜合采取工程、生物、農(nóng)藝等措施，開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復等，加速土壤熟化提質(zhì)，實施測土配方施肥，強化土壤肥力保護，有效提高耕地產(chǎn)能。

（十四）統(tǒng)籌推進耕地休養(yǎng)生息。對25度以上坡耕地、嚴重沙化耕地、重要水源地15－25度坡耕地、嚴重污染耕地等有序開展退耕還林還草，不得將確需退耕還林還草的耕地劃為永久基本農(nóng)田，不得將已退耕還林還草的土地納入土地整治項目，不得擅自將永久基本農(nóng)田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地納入退耕范圍。積極穩(wěn)妥推進耕地輪作休耕試點，加強輪作休耕耕地管理，不得減少或破壞耕地，不得改變耕地地類，不得削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加大輪作休耕耕地保護和改造力度，優(yōu)先納入高標準農(nóng)田建設范圍。因地制宜實行免耕少耕、深松淺翻、深施肥料、糧豆輪作套作的保護性耕作制度，提高土壤有機質(zhì)含量，平衡土壤養(yǎng)分，實現(xiàn)用地與養(yǎng)地結(jié)合，多措并舉保護提升耕地產(chǎn)能。

（十五）加強耕地質(zhì)量調(diào)查評價與監(jiān)測。建立健全耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能評價制度，完善評價指標體系和評價方法，定期對全國耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能水平進行全面評價并發(fā)布評價結(jié)果。完善土地調(diào)查監(jiān)測體系和耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡，開展耕地質(zhì)量年度監(jiān)測成果更新。

五、健全耕地保護補償機制

（十六）加強對耕地保護責任主體的補償激勵。積極推進中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，綜合考慮耕地保護面積、耕地質(zhì)量狀況、糧食播種面積、糧食產(chǎn)量和糧食商品率，以及耕地保護任務量等因素，統(tǒng)籌安排資金，按照誰保護、誰受益的原則，加大耕地保護補償力度。鼓勵地方統(tǒng)籌安排財政資金，對承擔耕地保護任務的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶給予獎補。獎補資金發(fā)放要與耕地保護責任落實情況掛鉤，主要用于農(nóng)田基礎設施后期管護與修繕、地力培育、耕地保護管理等。

（十七）實行跨地區(qū)補充耕地的利益調(diào)節(jié)。在生態(tài)條件允許的前提下，支持耕地后備資源豐富的國家重點扶貧地區(qū)有序推進土地整治增加耕地，補充耕地指標可對口向省域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)調(diào)劑，補充耕地指標調(diào)劑收益由縣級政府通過預算安排用于耕地保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府統(tǒng)籌耕地保護和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，支持占用耕地地區(qū)在支付補充耕地指標調(diào)劑費用基礎上，通過實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、支持基礎設施建設等多種方式，對口扶持補充耕地地區(qū)，調(diào)動補充耕地地區(qū)保護耕地的積極性。

六、強化保障措施和監(jiān)管考核

（十八）加強組織領導。各地區(qū)各有關部門要按照本意見精神，抓緊研究制定貫徹落實具體方案，強化耕地保護工作責任和保障措施。建立黨委領導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的共同責任機制，地方各級黨委和政府要樹立保護耕地的強烈意識，切實擔負起主體責任，采取積極有效措施，嚴格源頭控制，強化過程監(jiān)管，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地保護責任目標全面落實；地方各級政府主要負責人要承擔起耕地保護第一責任人的責任，組織相關部門按照職責分工履職盡責，充分調(diào)動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體保護耕地的積極性，形成保護耕地合力。

（十九）嚴格監(jiān)督檢查。完善國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺，擴大全天候遙感監(jiān)測范圍，對永久基本農(nóng)田實行動態(tài)監(jiān)測，加強對土地整治過程中的生態(tài)環(huán)境保護，強化耕地保護全流程監(jiān)管。加強耕地保護信息化建設，建立耕地保護數(shù)據(jù)與信息部門共享機制。健全土地執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機制，嚴肅查處土地違法違規(guī)行為。國家土地督察機構(gòu)要加強對省級政府實施土地利用總體規(guī)劃、履行耕地保護目標責任、健全耕地保護制度等情況的監(jiān)督檢查。

（二十）完善責任目標考核制度。完善省級政府耕地保護責任目標考核辦法，全面檢查和考核耕地與永久基本農(nóng)田保護情況、高標準農(nóng)田建設任務完成情況、補充耕地任務完成情況、耕地占補平衡落實情況等。經(jīng)國務院批準，國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計局等有關部門下達省級政府耕地保護責任目標，作為考核依據(jù)。各省級政府要層層分解耕地保護任務，落實耕地保護責任目標，完善考核制度和獎懲機制。耕地保護責任目標考核結(jié)果作為領導干部實績考核、生態(tài)文明建設目標評價考核的重要內(nèi)容。探索編制土地資源資產(chǎn)負債表，完善耕地保護責任考核體系。實行耕地保護黨政同責，對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的，依紀依規(guī)追究黨政領導責任。